รัฐสภาไทย
รัฐสภาแห่งราชอาณาจักรไทย เป็นสถาบันที่พระมหากษัตริย์ไทยพระราชทานอำนาจให้เป็นผู้ออกกฎหมายสำหรับการปกครองและการบริหารประเทศ ซึ่งเรียกว่า อำนาจนิติบัญญัติ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันบัญญัติให้รัฐสภา ประกอบด้วย วุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งจะประชุมร่วมกัน หรือแยกกัน ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ โดยมีประธานสภาผู้แทนราษฎร เป็นประธานรัฐสภา และประธานวุฒิสภา เป็นรองประธานรัฐสภา
ประวัติรัฐสภาไทย
รัฐสภาของประเทศไทยกำเนิดขึ้นเมื่อวันที่ 28 มิถุนายน พ.ศ. 2475 หลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับแรก เมื่อผู้แทนราษฎรจำนวน 70 คนซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากผู้รักษาพระนครฝ่ายทหาร ได้เปิดประชุมสภาขึ้นเป็นครั้งแรก ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม และเมื่อการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรทั่วประเทศ
ได้สำเร็จลง พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ได้พระราชทานพระที่นั่งอนันตสมาคมองค์นี้แก่ผู้แทนราษฎรเพื่อใช้เป็นที่ประชุมสืบต่อมา
ต่อมา เมื่อจำนวนสมาชิกรัฐสภาต้องเพิ่มมากขึ้นตามอัตราส่วนของจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้น จึงเกิดความจำเป็นที่จะต้องจัดสร้างอาคารรัฐสภาที่มีขนาดใหญ่กว่า เพื่อให้มีที่ประชุมเพียงพอกับจำนวนสมาชิก และมีที่ให้ข้าราชการสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาใช้เป็นที่ทำงาน จึงได้มีการวางแผนการจัดสร้างอาคารรัฐสภาขึ้นใหม่ถึง 4 ครั้งด้วยกัน แต่ก็ต้องระงับไปถึง 3 ครั้ง เพราะคณะรัฐมนตรีผู้ดำริต้องพ้นจากตำแหน่งไปเสียก่อน
ในครั้งที่ 4 แผนการจัดสร้างรัฐสภาใหม่ได้ประสบผลสำเร็จ ด้วยพระมหากรุณาธิคุณของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงยืนยันพระราชประสงค์เดิมที่จะให้ใช้พระที่นั่งอนันตสมาคมและบริเวณ เป็นที่ทำการของรัฐสภาต่อไป และยังได้พระราชทานที่ดินบริเวณทิศเหนือของพระที่นั่งอนันตสมาคม ให้เป็นที่จัดสร้างสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาขึ้นใหม่ด้วย
สถานที่ทำการใหม่ของรัฐสภา เริ่มก่อสร้างเมื่อวันที่ 5 พฤศจิกายน พ.ศ. 2513 โดยมีกำหนดสร้างเสร็จภายใน 850 วัน ใช้งบประมาณทั้งสิ้น 51,027,360 บาท ประกอบด้วยอาคารหลัก 3 หลัง คือ
ได้สำเร็จลง พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ได้พระราชทานพระที่นั่งอนันตสมาคมองค์นี้แก่ผู้แทนราษฎรเพื่อใช้เป็นที่ประชุมสืบต่อมาต่อมา เมื่อจำนวนสมาชิกรัฐสภาต้องเพิ่มมากขึ้นตามอัตราส่วนของจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้น จึงเกิดความจำเป็นที่จะต้องจัดสร้างอาคารรัฐสภาที่มีขนาดใหญ่กว่า เพื่อให้มีที่ประชุมเพียงพอกับจำนวนสมาชิก และมีที่ให้ข้าราชการสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาใช้เป็นที่ทำงาน จึงได้มีการวางแผนการจัดสร้างอาคารรัฐสภาขึ้นใหม่ถึง 4 ครั้งด้วยกัน แต่ก็ต้องระงับไปถึง 3 ครั้ง เพราะคณะรัฐมนตรีผู้ดำริต้องพ้นจากตำแหน่งไปเสียก่อน
ในครั้งที่ 4 แผนการจัดสร้างรัฐสภาใหม่ได้ประสบผลสำเร็จ ด้วยพระมหากรุณาธิคุณของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงยืนยันพระราชประสงค์เดิมที่จะให้ใช้พระที่นั่งอนันตสมาคมและบริเวณ เป็นที่ทำการของรัฐสภาต่อไป และยังได้พระราชทานที่ดินบริเวณทิศเหนือของพระที่นั่งอนันตสมาคม ให้เป็นที่จัดสร้างสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาขึ้นใหม่ด้วย
สถานที่ทำการใหม่ของรัฐสภา เริ่มก่อสร้างเมื่อวันที่ 5 พฤศจิกายน พ.ศ. 2513 โดยมีกำหนดสร้างเสร็จภายใน 850 วัน ใช้งบประมาณทั้งสิ้น 51,027,360 บาท ประกอบด้วยอาคารหลัก 3 หลัง คือ
-หลังที่ 1 เป็นตึก 3 ชั้นใช้เป็นที่ประชุมวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร และการประชุมร่วมกันของสภาทั้งสอง ส่วนอื่นๆ เป็นที่ทำการของสำนักงานเลขาธิการรัฐสภา ประธาน และรองประธานของสภาทั้งสอง
-หลังที่ 2 เป็นตึก 7 ชั้น ใช้เป็นสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาและโรงพิมพ์รัฐสภา
-หลังที่ 3 เป็นตึก 2 ชั้นใช้เป็นสโมสรรัฐสภา
สถานที่ทำการใหม่ของรัฐสภา ใช้ในการประชุมรัฐสภาเป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2517 สำหรับพระที่นั่งอนันตสมาคม ถือเป็นสถานที่สำคัญทางประวัติศาสตร์ และใช้เป็นที่รับรองอาคันตุกะบุคคลสำคัญ ใช้เป็นสถานที่ประกอบรัฐพิธีเปิดสมัยประชุม รัฐพิธีฉลองวันพระราชทานรัฐธรรมนูญ และมีโครงการใช้ชั้นล่างของพระที่นั่งเป็นจัดสร้างพิพิธภัณฑ์รัฐสภา
อาคารรัฐสภาแห่งใหม่
วันที่ 29 กรกฎาคม พ.ศ. 2551 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบ อนุมัติงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2552 เป็นเงิน 12,000 ล้านบาท เพื่อก่อสร้างอาคารรัฐสภาแห่งใหม่ บนพื้นที่ 119 ไร่ ริมแม่น้ำเจ้าพระยา ย่านเกียกกาย โดยจะต้องย้ายหน่วยราชการที่อยู่ในบริเวณนั้น ประกอบด้วย โรงเรียนโยธินบูรณะ โรงเรียนกองทัพบกอุปถัมภ์ช่างกล ขส.ทบ. และบ้านพักข้าราชการหทาร กรมราชองครักษ์ ซึ่งได้กำหนดวางศิลาฤกษ์เมื่อวันที่ 5 ธันวาคม พ.ศ. 2551
ประธานรัฐสภาไทย เป็นตำแหน่งประมุขของ อำนาจนิติบัญญัติ ของไทย ซึ่งในแต่ละช่วงเวลา จะประกอบด้วยสภาเดียวหรือสองสภา แล้วแต่บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญในขณะนั้น
ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 รัฐสภาไทยประกอบด้วย สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา โดยมีโดยมีประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา และประธานวุฒิสภาเป็นรองประธานรัฐสภา
ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 รัฐสภาไทยประกอบด้วย สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา โดยมีโดยมีประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา และประธานวุฒิสภาเป็นรองประธานรัฐสภา
สภาวะและปัญหาปัจจุบันของระบบรัฐสภาไทย
บทวิเคราะห์นี้จะกล่าวถึงแต่เฉพาะการเมืองการปกครองไทย ตั้งแต่ใช้รัฐธรรมนูญฉบับพุทธศักราช 2521 เป็นต้นมา โดยจะมุ่งวิเคราะห์ถึงสภาพและปัญหาการนำระบบรัฐสภามาใช้ปกครองประเทศเป็นสำคัญ
การดำเนินเรื่องจะแบ่งเป็นสองภาค ภาคแรกจะเสนอถึงความหมายของระบบรัฐสภาในฐานะที่เป็นระบบรัฐบาลแบบหนึ่งของระบอบประชาธิปไตย โดยจะมุ่งพิเคราะห์ให้เห็นถึงความแตกต่างจากระบบรัฐบาลแบบประธานาธิบดี และปัญหาทางวิชาการในการสรุปลักษณะสำคัญของระบบรัฐสภาเป็นหลัก
ภาคที่สองเป็นส่วนของสภาวะและปัญหาปัจจุบันของระบบรัฐสภาไทย ซึ่งจะเริ่มในส่วนแรกว่าด้วยการทำงานของระบบรัฐสภา ในฐานะที่เป็นกลไกของระบบการปกครองโดยผู้แทน จากนั้นจึงจะมาถึงส่วนที่สองว่าด้วยสภาพอันน่าแปลกประหลาดใจว่า ระบบรัฐสภาไทยในปัจจุบันได้ผิดเพี้ยนเป็นปัญหามาโดยตลอด ไม่อาจจะจัดตั้งรัฐบาลและสภาที่เข้มแข็งตื่นตัวต่อความรับผิดชอบได้ ระบบพรรคการเมืองที่จัดวางไว้ก็ยังไม่อาจถือเป็นความหวังได้ การรุกรานทางความคิดอันเป็นปฏิปักษ์กับความคิดในระบบผู้แทนก็กำลังแพร่หลายมีอิทธิพลขึ้นทุกขณะ จากนั้นในส่วนสุดท้ายจึงเสนอเป็นบทสรุปให้เห็นถึงแนวการวิเคราะห์อันแท้จริงต่อไป
วัตถุประสงค์ของบทวิเคราะห์นี้ในทางทฤษฎีก็ต้องการชี้ให้เห็นถึงปัญหาการให้นิยามและการวิเคราะห์การทำงานของระบบรัฐสภา โดยอาศัยทฤษฎีว่าด้วยระบบความรับผิดชอบทางการมืองเป็นหลักในการพิจารณา ซึ่งจะช่วยให้การศึกษาระบบรัฐสภาคลายความโดดเดี่ยวจากความคิดประชาธิปไตย และสถาบันการเมืองไปในที่สุด
ในส่วนสภาพความเป็นจริงนั้น ทฤษฎีความรับผิดชอบนี้จะช่วยประมวลข้อเท็จจริงต่าง ๆ เข้าด้วยกันได้อย่างมีความหมายและเป็นระบบต่อเนื่องกัน ให้ทั้งความเข้าใจในเชิงพรรณนา และในเชิงเหตุและผลได้โดยสมบูรณ์ซึ่งเมื่อได้แนวทางการมองปัญหาเฉพาะส่วนจึงจะดำเนินต่อไปได้ บทวิเคราะห์นี้จึงเป็นการวิเคราะห์ในเชิงมหภาค มุ่งเสนอเป็นภาพและปัญหาโดยส่วนรวมเท่านั้น
การดำเนินเรื่องจะแบ่งเป็นสองภาค ภาคแรกจะเสนอถึงความหมายของระบบรัฐสภาในฐานะที่เป็นระบบรัฐบาลแบบหนึ่งของระบอบประชาธิปไตย โดยจะมุ่งพิเคราะห์ให้เห็นถึงความแตกต่างจากระบบรัฐบาลแบบประธานาธิบดี และปัญหาทางวิชาการในการสรุปลักษณะสำคัญของระบบรัฐสภาเป็นหลัก
ภาคที่สองเป็นส่วนของสภาวะและปัญหาปัจจุบันของระบบรัฐสภาไทย ซึ่งจะเริ่มในส่วนแรกว่าด้วยการทำงานของระบบรัฐสภา ในฐานะที่เป็นกลไกของระบบการปกครองโดยผู้แทน จากนั้นจึงจะมาถึงส่วนที่สองว่าด้วยสภาพอันน่าแปลกประหลาดใจว่า ระบบรัฐสภาไทยในปัจจุบันได้ผิดเพี้ยนเป็นปัญหามาโดยตลอด ไม่อาจจะจัดตั้งรัฐบาลและสภาที่เข้มแข็งตื่นตัวต่อความรับผิดชอบได้ ระบบพรรคการเมืองที่จัดวางไว้ก็ยังไม่อาจถือเป็นความหวังได้ การรุกรานทางความคิดอันเป็นปฏิปักษ์กับความคิดในระบบผู้แทนก็กำลังแพร่หลายมีอิทธิพลขึ้นทุกขณะ จากนั้นในส่วนสุดท้ายจึงเสนอเป็นบทสรุปให้เห็นถึงแนวการวิเคราะห์อันแท้จริงต่อไป
วัตถุประสงค์ของบทวิเคราะห์นี้ในทางทฤษฎีก็ต้องการชี้ให้เห็นถึงปัญหาการให้นิยามและการวิเคราะห์การทำงานของระบบรัฐสภา โดยอาศัยทฤษฎีว่าด้วยระบบความรับผิดชอบทางการมืองเป็นหลักในการพิจารณา ซึ่งจะช่วยให้การศึกษาระบบรัฐสภาคลายความโดดเดี่ยวจากความคิดประชาธิปไตย และสถาบันการเมืองไปในที่สุด
ในส่วนสภาพความเป็นจริงนั้น ทฤษฎีความรับผิดชอบนี้จะช่วยประมวลข้อเท็จจริงต่าง ๆ เข้าด้วยกันได้อย่างมีความหมายและเป็นระบบต่อเนื่องกัน ให้ทั้งความเข้าใจในเชิงพรรณนา และในเชิงเหตุและผลได้โดยสมบูรณ์ซึ่งเมื่อได้แนวทางการมองปัญหาเฉพาะส่วนจึงจะดำเนินต่อไปได้ บทวิเคราะห์นี้จึงเป็นการวิเคราะห์ในเชิงมหภาค มุ่งเสนอเป็นภาพและปัญหาโดยส่วนรวมเท่านั้น
ความหมายของระบบสภา
1. ประชาธิปไตยคือการปกครองโดยประชาชน
ระบอบประชาธิปไตยหมายถึงระบอบการปกครอง ซึ่งประชาชนเป็นผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจอธิปไตย ฉะนั้นการปกครองสังคมจึงต้องถือมติปวงชนเป็นใหญ่ หรือที่กล่าวว่าเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชนนั่นเอง และดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่าระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจึงย่อมเป็นการปกครองที่ดีที่สุดสำหรับประชาชนทุกคนในปัจจุบัน
เหตุผลของคำอธิบายเช่นนี้เกิดขึ้นจากตรรกที่ว่า โดยที่ระบอบการปกครองทั้งหลายย่อมจัดให้มีขึ้นเพื่อประโยชน์และความสุขทั้งหลายของประชาชนผู้ถูกปกครอง ดังนั้นถ้าเมื่อประโยชน์ของประชาชนคือเป้าหมายของการปกครองเช่นนี้แล้ว ก็ย่อมไม่มีระบอบใดดียิ่งไปกว่าการให้ประชาชนทั้งหลายซึ่งจะได้ประโยชน์จากการปกครองนั้น เป็นผู้ใช้อำนาจจัดการปกครองโดยตนเองซึ่งก็หมายความถึงระบอบประชาธิปไตยอีกแล้ว
ความเข้าใจเกี่ยวกับระบอบประธิปไตยว่า เป็นระบอบที่ประชาชนเป็นผู้ถืออำนาจสูงสุดในการปกครองตนเองเช่นนี้ ในสมัยปัจจุบันได้ถูกผนวกเพิ่มเติมความหมายเข้าไปโดยผลิตผลของขบวนการความคิดเสรีนิยม ในเรื่องความเสมอภาคและเท่าเทียมกันในฐานะที่เกิดขึ้นเป็นมนุษย์ด้วยว่า ภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยซึ่งประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจในการปกครองนั้น ทุกคนย่อมมีสิทธิเท่าเทียมกัน กำเนิดหรือฐานันดรของบุคคลย่อมไม่ก่อให้เกิดเอกสิทธิแต่อย่างใด
แม้ว่ากรีกและโรมันจะได้ริเริ่มให้มีการประชุมของราษฎร เพื่อจะทำการปกครองนคร รัฐของตนเองมาตั้งแต่ 2,000 ปีก่อนแล้วก็ตาม แต่รูปแบบดังกล่าวก็หาอาจเรียกได้ว่าเป็นรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตยไม่ เพราะเป็นเพียงการชุมนุมกันของชาวเมืองกลุ่มหนึ่งซึ่งเป็นผู้ถืออำนาจเหนือกลุ่มของตน และมีอิทธิพลเหนือชีวิตของคนอื่น ๆ ในประชาคมเล็ก ๆ ที่ตนครอบงำอยู่เท่านั้น รูปแบบของประชาธิปไตยที่แท้จริงที่เรียกกันว่าเป็น “ประชาธิปไตยโดยตรง” ซึ่งหมายความถึงการที่ประชาชนทั้งหลายที่มีฐานะเป็นพลเมืองอย่างสมบูรณ์ โดยประเพณีหรือกฎหมาย มีส่วนร่วมในกระบวนการประชุมสมัชชาประชาชนเพื่อกำหนดนโยบาย และควบคุมทางการเมืองนั้น เพิ่งจะเริ่มปรากฏขึ้นอย่างแท้จริงในคริสต์ศตวรรษที่ 13 ในภูมิภาคการปกครองที่เรียกว่า “Cantons” ต่าง ๆ ของสวิสเซอร์แลนด์เท่านั้น
รูปแบบของการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยตรงดังกล่าวเกิดขึ้นได้ไม่นานนัก และในที่สุด ความเติบโตของประชาคมและความสลับซับซ้อนของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได้ทำให้ความเป็นไปได้ที่ประชาชนทั้งหลายจะมาร่วมประชุมสมัชชาประชาชน ในการตัดสินใจทางการเมืองแต่ละครั้งมีน้อยลง และรูปแบบดังกล่าวก็ค่อย ๆ เปลี่ยนไปเป็นการที่ผู้แทนของประชาชนมาใช้อำนาจในการดำเนินการปกครองแทนในเกือบทุกแห่งในโลก และเชื่อกันว่ารูปแบบการปกครองในอุดมคติดังที่กล่าวมาแล้วคือระบอบประชาธิปไตยโดยตรงนั้นน่าจะเป็นรูปแบบที่เป็นผลิตผลของ/หรือที่ควรศึกษาโดยวิธีการทางประวัติศาสตร์มากกว่าที่จะนำมาใช้ในฐานะที่เป็นวิธีการทางการปกครองที่มีประสิทธิภาพ
ระบอบประชาธิปไตยหมายถึงระบอบการปกครอง ซึ่งประชาชนเป็นผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจอธิปไตย ฉะนั้นการปกครองสังคมจึงต้องถือมติปวงชนเป็นใหญ่ หรือที่กล่าวว่าเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชนนั่นเอง และดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่าระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจึงย่อมเป็นการปกครองที่ดีที่สุดสำหรับประชาชนทุกคนในปัจจุบัน
เหตุผลของคำอธิบายเช่นนี้เกิดขึ้นจากตรรกที่ว่า โดยที่ระบอบการปกครองทั้งหลายย่อมจัดให้มีขึ้นเพื่อประโยชน์และความสุขทั้งหลายของประชาชนผู้ถูกปกครอง ดังนั้นถ้าเมื่อประโยชน์ของประชาชนคือเป้าหมายของการปกครองเช่นนี้แล้ว ก็ย่อมไม่มีระบอบใดดียิ่งไปกว่าการให้ประชาชนทั้งหลายซึ่งจะได้ประโยชน์จากการปกครองนั้น เป็นผู้ใช้อำนาจจัดการปกครองโดยตนเองซึ่งก็หมายความถึงระบอบประชาธิปไตยอีกแล้ว
ความเข้าใจเกี่ยวกับระบอบประธิปไตยว่า เป็นระบอบที่ประชาชนเป็นผู้ถืออำนาจสูงสุดในการปกครองตนเองเช่นนี้ ในสมัยปัจจุบันได้ถูกผนวกเพิ่มเติมความหมายเข้าไปโดยผลิตผลของขบวนการความคิดเสรีนิยม ในเรื่องความเสมอภาคและเท่าเทียมกันในฐานะที่เกิดขึ้นเป็นมนุษย์ด้วยว่า ภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยซึ่งประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจในการปกครองนั้น ทุกคนย่อมมีสิทธิเท่าเทียมกัน กำเนิดหรือฐานันดรของบุคคลย่อมไม่ก่อให้เกิดเอกสิทธิแต่อย่างใด
แม้ว่ากรีกและโรมันจะได้ริเริ่มให้มีการประชุมของราษฎร เพื่อจะทำการปกครองนคร รัฐของตนเองมาตั้งแต่ 2,000 ปีก่อนแล้วก็ตาม แต่รูปแบบดังกล่าวก็หาอาจเรียกได้ว่าเป็นรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตยไม่ เพราะเป็นเพียงการชุมนุมกันของชาวเมืองกลุ่มหนึ่งซึ่งเป็นผู้ถืออำนาจเหนือกลุ่มของตน และมีอิทธิพลเหนือชีวิตของคนอื่น ๆ ในประชาคมเล็ก ๆ ที่ตนครอบงำอยู่เท่านั้น รูปแบบของประชาธิปไตยที่แท้จริงที่เรียกกันว่าเป็น “ประชาธิปไตยโดยตรง” ซึ่งหมายความถึงการที่ประชาชนทั้งหลายที่มีฐานะเป็นพลเมืองอย่างสมบูรณ์ โดยประเพณีหรือกฎหมาย มีส่วนร่วมในกระบวนการประชุมสมัชชาประชาชนเพื่อกำหนดนโยบาย และควบคุมทางการเมืองนั้น เพิ่งจะเริ่มปรากฏขึ้นอย่างแท้จริงในคริสต์ศตวรรษที่ 13 ในภูมิภาคการปกครองที่เรียกว่า “Cantons” ต่าง ๆ ของสวิสเซอร์แลนด์เท่านั้น
รูปแบบของการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยตรงดังกล่าวเกิดขึ้นได้ไม่นานนัก และในที่สุด ความเติบโตของประชาคมและความสลับซับซ้อนของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได้ทำให้ความเป็นไปได้ที่ประชาชนทั้งหลายจะมาร่วมประชุมสมัชชาประชาชน ในการตัดสินใจทางการเมืองแต่ละครั้งมีน้อยลง และรูปแบบดังกล่าวก็ค่อย ๆ เปลี่ยนไปเป็นการที่ผู้แทนของประชาชนมาใช้อำนาจในการดำเนินการปกครองแทนในเกือบทุกแห่งในโลก และเชื่อกันว่ารูปแบบการปกครองในอุดมคติดังที่กล่าวมาแล้วคือระบอบประชาธิปไตยโดยตรงนั้นน่าจะเป็นรูปแบบที่เป็นผลิตผลของ/หรือที่ควรศึกษาโดยวิธีการทางประวัติศาสตร์มากกว่าที่จะนำมาใช้ในฐานะที่เป็นวิธีการทางการปกครองที่มีประสิทธิภาพ
2. ระบบการปกครองแบบมีผู้แทน (Representative Government)
ระบบที่มีผู้แทนระบบการปกครองโดยตรงของประชาชนก็คือ ระบบการมีประชาธิปไตยโดยระบบผู้แทน หรือประชาธิปไตยทางอ้อม ซึ่งก็คือระบบการปกครองที่ยอมให้เจตจำนงของประชาชนทั้งหลายเป็นสิ่งซึ่งทรงอำนาจสูงสุดอยู่เช่นเดิม แต่โดยที่ประชาคมได้เติบโตขึ้นกว่าเดิม การให้คนจำนวนมากมารวมกันเพื่อตัดสินใจร่วมกันในปัญหาทางการเมือง การปกครองที่สลับซับซ้อนเป็นที่ทำไม่ได้ ดังนั้นจึงเกิดความจำเป็นที่จะต้องสถาปนาระบบการมีผู้แทนของประชาชนขึ้นเพื่อให้ผู้แทนรับเอาความคิดเห็นของประชาชนไปปฏิบัติโดยการออกเสียงแทนในเรื่องต่าง ๆ โดยผ่านกระบวนการเลือกตั้งจากประชาชนทั้งหมด ซึ่งย่อมเป็นการแสดงออกซึ่งการทรงสถานะของผู้มีอำนาจสูงสุดของประชาชนทั้งหลายได้เช่นเดิม
ระบบประชาธิปไตยทางอ้อมโดยการจัดให้ประชาชนทั้งหลายมีส่วนร่วมในกระบวนการปกครองโดยเลือกตั้งผู้แทนของตนนั้น แม้จะยังคงมีปัญหาว่าระบบการมีผู้แทนนี้ จะสามารถสะท้อนความต้องการของประชาชน ซึ่งเคยเป็นผู้ดำเนินการปกครองด้วยตนเองดได้ถูกต้องตรงตามเจตนารมณ์เพียงใด และมีผู้พยายามเสนอความคิดเห็นโดยแนวทฤษฎีต่าง ๆ มากมายถึงความชอบธรรมของระบบการมีผู้แทนก็ตาม แต่ในที่สุดแล้วก็ย่อมมาถึงจุดแห่งความจำเป็นที่จะต้องมีรัฐบาลและการปกครองเกิดขึ้น เมื่ออยู่ในภาวะดังกล่าว ประชาธิปไตยก็วางเกณฑ์ความต้องการของตนลงไป ณ จุดที่ว่า จะต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการปกครองมากที่สุด และเมื่อระบบประชาธิปไตยโดยตรงไม่สามารถดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว ประชาธิปไตยโดยผู้แทนหรือการปกครองโดยผู้แทนก็น่าจะใกล้ชิดและเหมาะสมที่สุดสำหรับความต้องการดังกล่าว
แน่นอน การให้ประชาชนทุกคนรับผิดชอบดำเนินการปกครองตนเองโดยตรงย่อมตรงต่อความหมายของระบบประชาธิปไตยที่สุด แต่เมื่อพิจารณาถึงเงื่อนไขเกี่ยวกับจำนวนพลเมือง, ดินแดนที่กว้างขวาง และความสนในที่หลากหลายในด้านต่าง ๆ กันของประชาชนแล้ว ย่อมเป็นไปไม่ได้อยู่เองที่จะให้ประชาชนทุกคนมาให้ความสนใจและรับผิดชอบในการปกครองและฉะนั้นการเลือกผู้แทนที่มีความสนใจและเข้าใจในทางการเมืองจำนวนน้อยลงมาดำเนินการในทางปกครองแทนประชาชน ทั้งหมดย่อมสอดคล้องกับความหมายของระบบประชาธิปไตยได้มากที่สุด
ทุกประเทศในโลก ที่ยอมรับว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนและยอมให้ประชาชนได้แสดงออกซึ่งอำนาจดังกล่าวของตน โดยกระบวนการเลือกตั้งอย่างเสรีในปัจจุบันต่างก็จัดเป็นประเทศที่อยู่ในกลุ่มที่ใช้ระบบการปกครองโดยมีผู้แทน (Representative Government) ทั้งสิ้น ไม่ว่าประเทศนั้นจะจัดโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรบริหารกับองค์กรนิติบัญญัติหรือองค์กรอื่น ๆ ที่ทำหน้าที่ทางการเมืองการปกครอง อย่างใดก็ตามและกล่าวได้ว่าปัจจุบันระบบการปกครองโดยมีผู้แทนเป็นระบบการปกครองแบบเดียวที่มีอยู่ ที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากที่สุด คือมีลักษณะเป็นการปกครองโดยประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุดและขณะเดียวกันก็ได้ให้ทั้งประสิทธิภาพ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติในการจัดการได้มากที่สุด
ระบบที่มีผู้แทนระบบการปกครองโดยตรงของประชาชนก็คือ ระบบการมีประชาธิปไตยโดยระบบผู้แทน หรือประชาธิปไตยทางอ้อม ซึ่งก็คือระบบการปกครองที่ยอมให้เจตจำนงของประชาชนทั้งหลายเป็นสิ่งซึ่งทรงอำนาจสูงสุดอยู่เช่นเดิม แต่โดยที่ประชาคมได้เติบโตขึ้นกว่าเดิม การให้คนจำนวนมากมารวมกันเพื่อตัดสินใจร่วมกันในปัญหาทางการเมือง การปกครองที่สลับซับซ้อนเป็นที่ทำไม่ได้ ดังนั้นจึงเกิดความจำเป็นที่จะต้องสถาปนาระบบการมีผู้แทนของประชาชนขึ้นเพื่อให้ผู้แทนรับเอาความคิดเห็นของประชาชนไปปฏิบัติโดยการออกเสียงแทนในเรื่องต่าง ๆ โดยผ่านกระบวนการเลือกตั้งจากประชาชนทั้งหมด ซึ่งย่อมเป็นการแสดงออกซึ่งการทรงสถานะของผู้มีอำนาจสูงสุดของประชาชนทั้งหลายได้เช่นเดิม
ระบบประชาธิปไตยทางอ้อมโดยการจัดให้ประชาชนทั้งหลายมีส่วนร่วมในกระบวนการปกครองโดยเลือกตั้งผู้แทนของตนนั้น แม้จะยังคงมีปัญหาว่าระบบการมีผู้แทนนี้ จะสามารถสะท้อนความต้องการของประชาชน ซึ่งเคยเป็นผู้ดำเนินการปกครองด้วยตนเองดได้ถูกต้องตรงตามเจตนารมณ์เพียงใด และมีผู้พยายามเสนอความคิดเห็นโดยแนวทฤษฎีต่าง ๆ มากมายถึงความชอบธรรมของระบบการมีผู้แทนก็ตาม แต่ในที่สุดแล้วก็ย่อมมาถึงจุดแห่งความจำเป็นที่จะต้องมีรัฐบาลและการปกครองเกิดขึ้น เมื่ออยู่ในภาวะดังกล่าว ประชาธิปไตยก็วางเกณฑ์ความต้องการของตนลงไป ณ จุดที่ว่า จะต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการปกครองมากที่สุด และเมื่อระบบประชาธิปไตยโดยตรงไม่สามารถดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว ประชาธิปไตยโดยผู้แทนหรือการปกครองโดยผู้แทนก็น่าจะใกล้ชิดและเหมาะสมที่สุดสำหรับความต้องการดังกล่าว
แน่นอน การให้ประชาชนทุกคนรับผิดชอบดำเนินการปกครองตนเองโดยตรงย่อมตรงต่อความหมายของระบบประชาธิปไตยที่สุด แต่เมื่อพิจารณาถึงเงื่อนไขเกี่ยวกับจำนวนพลเมือง, ดินแดนที่กว้างขวาง และความสนในที่หลากหลายในด้านต่าง ๆ กันของประชาชนแล้ว ย่อมเป็นไปไม่ได้อยู่เองที่จะให้ประชาชนทุกคนมาให้ความสนใจและรับผิดชอบในการปกครองและฉะนั้นการเลือกผู้แทนที่มีความสนใจและเข้าใจในทางการเมืองจำนวนน้อยลงมาดำเนินการในทางปกครองแทนประชาชน ทั้งหมดย่อมสอดคล้องกับความหมายของระบบประชาธิปไตยได้มากที่สุด
ทุกประเทศในโลก ที่ยอมรับว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนและยอมให้ประชาชนได้แสดงออกซึ่งอำนาจดังกล่าวของตน โดยกระบวนการเลือกตั้งอย่างเสรีในปัจจุบันต่างก็จัดเป็นประเทศที่อยู่ในกลุ่มที่ใช้ระบบการปกครองโดยมีผู้แทน (Representative Government) ทั้งสิ้น ไม่ว่าประเทศนั้นจะจัดโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรบริหารกับองค์กรนิติบัญญัติหรือองค์กรอื่น ๆ ที่ทำหน้าที่ทางการเมืองการปกครอง อย่างใดก็ตามและกล่าวได้ว่าปัจจุบันระบบการปกครองโดยมีผู้แทนเป็นระบบการปกครองแบบเดียวที่มีอยู่ ที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากที่สุด คือมีลักษณะเป็นการปกครองโดยประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุดและขณะเดียวกันก็ได้ให้ทั้งประสิทธิภาพ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติในการจัดการได้มากที่สุด
3. รูปแบบต่าง ๆ ของระบบการปกครองแบบมีผู้แทน
ในบรรดากลุ่มประเทศประชาธิปไตย ซึ่งมีส่วนใช้ระบบของการมีผู้แทนในปัจจุบัน อาจจำแนกออกได้เป็น 3 รูปแบบใหญ่ ๆ ด้วยกัน โดยพิจารณาจากการจัดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ทำหน้าที่นิติบัญญัติกับองค์กรบริหารของประเทศนั้น ๆ กล่าวคือ
รูปแบบที่ 1 คือรูปแบบการปกครองแบบสมัชชา หรือการปกครองโดยสภาอย่างสมบูรณ์ (Assembly Government) คือรูปแบบทางการปกครองที่สมัชชาของตัวแทนประชาชนซึ่งมาจากการเลือกตั้งจะมีอำนาจเต็มเหนือองค์กรอื่น ๆ ทั้งหมด และจะรับผิดชอบต่อผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งแต่ฝ่ายเดียว โดยสมัชชานี้จะเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดตั้งสถาปนาตลอดถึงการควบคุมฝ่ายเดียวต่อองค์กรที่ทำหน้าที่บริหาร และรับผิดชอบเฉพาะต่อประชาชนในการดำเนินการตลอดจนความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรบริหารต่าง ๆ ที่ตนจัดตั้งขึ้น และซึ่งรวมตลอดไปจนถึงการถอดถอนองค์กรบริหารออกจากตำแหน่งได้ โดยอาศัยอำนาจอธิปไตยที่ได้รับจากประชาชนโดยตรงและแต่ผู้เดียวนั้น
รูปแบบที่ 2 รูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา (Parliamentary Government) คือรูปแบบของการปกครองซึ่งการยินยอมให้มีองค์กรที่เท่าเทียมกัน 2 ฝ่าย คือฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายที่ทำหน้าที่บริหาร ซึ่งล้วนแต่ทรงอำนาจอธิปไตยซึ่งได้รับมาจากประชาชน ซึ่งจะคอยถ่วงดุลอำนาจในกระบวนการปกครองระหว่างกันอยู่โดยตลอด โดยความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดและ
รูปแบบที่ 3 รูปแบบการปกครองแบบประธานาธิบดี (Presidential Government) คือระบบการปกครองที่แบ่งผู้ถืออำนาจออกจากกันอย่างเด็ดขาด และกำหนดความร่วมมือกันระหว่างผู้ถืออำนาจ โดยกำหนดให้เชื่อมโยงกันในเฉพาะจุดสัมผัสต่าง ๆ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเท่านั้น กล่าวคือพยายามให้มีความสัมพันธ์กันน้อยที่สุด ในระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งก็ล้วนแต่ต่างได้อำนาจอธิปไตยจากกระบวนการเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรงทั้งสิ้น
บทความนี้จะมุ่งพิเคราะห์ถึงระบบที่สองคือระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) เท่านั้นว่าระบบดังกล่าวในฐานะเป็นส่วน หนึ่งของระบอบการปกครองโดยมีผู้แทนนั้นจะมีสารัตถะอย่างไร แต่โดยที่ปรากฏการณ์ของระบบรัฐสภาที่มีใช้อยู่ในหลายประเทศก็ยังคงมีความแตกต่างกันอยู่มากในรายละเอียด ดังนั้น จึงจะขอสรุปหลักเกณฑ์อันเป็นสาระสำคัญของระบอบรัฐสภาแบบอังกฤษ อันถือได้ว่าเป็นต้นแบบของประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาทั่วโลกเท่านั้น โดยที่มีคำกล่าวว่าระบบรัฐสภาอังกฤษนั้น ตั้งอยู่บนรากฐานของรัฐธรรมนูญนี้ไม่ตายตัวและไม่หยุดนิ่ง เพราะเหตุที่มิได้เป็นรัฐธรรมนูญที่มีการวางหลักเกณฑ์ที่แน่นอน หรือมีการประกาศในเอกสารใดโดยเฉพาะ ดังนั้นการจะสกัดเอาแก่นของระบบรัฐสภาอังกฤษ จึงย่อมจะทำได้เฉพาะในสาระที่มีความสำคัญที่สุด และไม่เปลี่ยนแปลงเลยมาเป็นเวลานานพอสมควรเท่านั้น
4. สารัตถะของระบบรัฐสภาอันมีที่มาจากประเทศอังกฤษ
นักทฤษฎีทางกฎหมายรัฐธรรมนูญให้ความเห็นแตกต่างกันในสารัตถะที่แท้จริงของระบบการปกครองที่เรียกว่า ระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) อันวิวัฒน์มาจากประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษ เช่นมีผู้เห็นว่า ในบรรดาชนิดต่าง ๆ ของการ ปกครองที่จะเรียกได้ว่าเป็นการปกครองแบบรัฐสภาที่แท้จริงจะต้องมีโครงสร้างหลักร่วมกันอยู่ 6 ประการ กล่าวคือ
1) สมาชิกรัฐบาลโดยทั่วไปเป็นสมาชิกของรัฐสภาในขณะเดียวกัน
2) รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีต้องประกอบด้วยผู้นำของพรรคที่ได้รับเสียงข้างมากจากการเลือกตั้ง หรือจากสหพรรคที่กุมเสียงข้างมาก
3) โครงสร้างของรัฐบาลมีรูปแบบเป็นแบบปิระมิด โดยมีนายกรัฐมนตรีอยู่เบื้องบนโครงสร้างนั้น และเป็นหัวหน้ารัฐบาล
4) รัฐบาลจะดำรงอยู่ต่อไปตราบเท่าที่รัฐบาลได้รับการสนับสนุนจากเสียงสมาชิกข้างมากในรัฐสภาและความชอบธรรมที่รัฐบาลจะบริหารต่อไปจะหมดเมื่อรัฐบาลขาดเสียงสนับสนุนจากเสียงข้างมากในรัฐสภา
5) รัฐบาลและรัฐสภามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายหลักและมีหน้าที่ร่วมกันที่จะดำเนินนโยบายหลักที่ได้กำหนดไว้โดยการออกกฎหมาย
6) รัฐบาลและรัฐสภาต่างมีอำนาจและต่างมีโอกาสที่จะควบคุมซึ่งกันและกันโดยหลักความรับผิดชอบร่วมกัน (Collective Responsibility) หรือรับผิดชอบส่วนตัวในนโยบายการเมืองและโดยกระบวนการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล กับอำนาจในการที่รัฐบาลจะยุบสภาและให้มีการเลือกตั้งใหม่
และขณะเดียวกันก็มีนักทฤษฎีกฎหมายมหาชนอีกบางท่าน ให้คำอธิบายว่าระบบรัฐสภาจะต้องอยู่บนหลักการเพียงสามประการ ซึ่งย่อมปรับปรุงการนำหลักการดังกล่าวไปใช้ตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป กล่าวคือ
1) ความเสมอภาคระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ
2) ความร่วมมือระหว่างอำนาจทั้งสองนี้
3) มีวิธีการที่อำนาจทั้งสองนี้ ต่างจะมีที่ใช้แก่กันหรือซึ่งกันและกันได้ (ความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภา และคณะรัฐมนตรีอาจจะให้มีการยุบสภาก็ได้)
และก็มีผู้พยายามให้นิยามอันมีลักษณะทั่วไปของระบบรัฐสภาว่า เป็นรัฐบาลรูปแบบหนึ่ง ซึ่งมีระบอบการปกครองที่ราษฎรใช้อำนาจอธิปไตยโดยทางผู้แทนเป็นรากฐานและมีการแบ่งแยกอำนาจอย่างเบา ในการนี้ได้มีการร่วมมือประสานงานกันระหว่างผู้บริหารกับรัฐสภาและอำนาจทั้งสองนี้ ได้มีการติดต่อกันอยู่เป็นประจำ โดยองค์กรอันหนึ่งเป็นสื่อกลางคือคณะรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบร่วมกับประมุขของรัฐ ในการอำนวยการปกครอง แต่ว่าการอำนวยการปกครองที่จะดำเนินไปได้ก็โดยได้รับความไว้วางใจจากรัฐสภาโดยตลอดไป เพราะคณะรัฐมนตรีก็จะต้องรับผิดชอบในทางการเมืองต่อรัฐสภา
ยิ่งไปกว่านั้น ในทางตรงกันข้าม กลับมีนักทฤษฎีบางท่านเห็นว่าหลักเกณฑ์อันเป็นลักษณะร่วมกันของระบบรัฐสภานั้น มิได้มีอยู่จริง และเห็นว่า ระบบการปกครองโดยรัฐสภาหรือระบบรัฐสภา (regime parlementaire) นั้น หามีอยู่ไม่ และอันที่จริงมีแต่ “รัฐบาลโดยสภาชนิดต่าง ๆ “ (Government parlementaires) เท่านั้น โดยหมายความว่ารูปของรัฐบาลแบบนี้มิได้เป็นไปตามหลัก หรือกฎเกณฑ์ใด ๆ ที่กำหนดไว้แน่นอน แต่เป็นไปตามพฤติการณ์ และยุคสมัยที่เปลี่ยนแปลงไปเท่านั้น
ในที่นี้ผู้เขียนเห็นด้วยกับความเห็นของนักกฎหมายมหาชนอีกท่านหนึ่ง ซึ่งได้กล่าวถึงความพยายามในการแสวงหาหลักการอันเป็นสารัตถะของระบบรัฐสภาว่า “ระบบรัฐสภา” จำต้องอยู่ในหลักการที่อ่อนไหว (souple) เป็นธรรมดา แต่การเคารพต่อหลักการเหล่านี้เป็นสิ่งจำเป็น เพื่อจะได้ชื่อว่าเป็นระบบการปกครองโดยรัฐสภา ทั้งนี้ไม่หมายความว่า “ระบบรัฐสภา” จักต้องเป็นแบบที่แข็งกระด้างโดยเฉพาะ ไม่อาจเปลี่ยนแปลงได้ตามยุคสมัยและตามประเทศ
ตรงกันข้ามคุณสมบัติอันหนึ่งของวิธีการในทางการเมืองแบบนี้ ก็คือความสามารถที่จะเปลี่ยนแปลงปรับตัวเองไปตามพฤติการณ์
และดังนั้นเมื่อพิเคราะห์จากแง่มุมนี้ การถือเอาว่าระบบรัฐสภาจะต้องมีหลักการอันเป็นข้อปลีกย่อยจากระบบการปกครองอื่น ๆ หลาย ๆ ประการจึงเป็นสิ่งไม่มีความจำเป็น และจะยิ่งทำให้กลายเป็นการกล่าวถึงระบบรัฐสภาที่ใช้อยู่ในประเทศใดประเทศหนึ่งโดยเฉพาะไป และกลับจะทำให้หลักการที่เป็นแก่นของระบบถูกกระทบกระเทือนไปได้ แต่ขณะเดียวกันการกล่าวอ้างว่าระบบประชาธิปไตยเป็นระบบที่ไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอนตายตัว ก็ย่อมเป็นได้แต่เพียงในทัศนะของนักการเมืองที่พยายามจะเอาประโยชน์จากช่องว่างของการไร้ระบบระเบียบนี้เท่านั้น และผู้เขียนขอเสนอว่าระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) อันวิวัฒน์มาจากการปกครองของประเทศอังกฤษนั้น จะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานแห่งการดำรงอยู่ขององค์กรที่ทำหน้าที่บริหารและองค์กรนิติบัญญัติและจะต้องประกอบด้วยหลักเกณฑ์อันเป็นองค์ประกอบสำคัญ 3 ประการด้วยกัน กล่าวคือ
1) มีความเสมอภาคเท่าเทียมกันในระหว่างองค์กรทั้งสอง
2) องค์กรทั้งสองจะต้องมีความสัมพันธ์ร่วมมือกันอย่างใกล้ชิดในการดำเนินการปกครอง
3) ประชาชนต้งอมีส่วนร่วมในการควบคุมองค์กรทั้งสองอย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอ
ซึ่งจะได้กล่าวต่อไปถึงสารัตถะทั้งสามประการ
ในบรรดากลุ่มประเทศประชาธิปไตย ซึ่งมีส่วนใช้ระบบของการมีผู้แทนในปัจจุบัน อาจจำแนกออกได้เป็น 3 รูปแบบใหญ่ ๆ ด้วยกัน โดยพิจารณาจากการจัดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ทำหน้าที่นิติบัญญัติกับองค์กรบริหารของประเทศนั้น ๆ กล่าวคือ
รูปแบบที่ 1 คือรูปแบบการปกครองแบบสมัชชา หรือการปกครองโดยสภาอย่างสมบูรณ์ (Assembly Government) คือรูปแบบทางการปกครองที่สมัชชาของตัวแทนประชาชนซึ่งมาจากการเลือกตั้งจะมีอำนาจเต็มเหนือองค์กรอื่น ๆ ทั้งหมด และจะรับผิดชอบต่อผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งแต่ฝ่ายเดียว โดยสมัชชานี้จะเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดตั้งสถาปนาตลอดถึงการควบคุมฝ่ายเดียวต่อองค์กรที่ทำหน้าที่บริหาร และรับผิดชอบเฉพาะต่อประชาชนในการดำเนินการตลอดจนความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรบริหารต่าง ๆ ที่ตนจัดตั้งขึ้น และซึ่งรวมตลอดไปจนถึงการถอดถอนองค์กรบริหารออกจากตำแหน่งได้ โดยอาศัยอำนาจอธิปไตยที่ได้รับจากประชาชนโดยตรงและแต่ผู้เดียวนั้น
รูปแบบที่ 2 รูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา (Parliamentary Government) คือรูปแบบของการปกครองซึ่งการยินยอมให้มีองค์กรที่เท่าเทียมกัน 2 ฝ่าย คือฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายที่ทำหน้าที่บริหาร ซึ่งล้วนแต่ทรงอำนาจอธิปไตยซึ่งได้รับมาจากประชาชน ซึ่งจะคอยถ่วงดุลอำนาจในกระบวนการปกครองระหว่างกันอยู่โดยตลอด โดยความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดและ
รูปแบบที่ 3 รูปแบบการปกครองแบบประธานาธิบดี (Presidential Government) คือระบบการปกครองที่แบ่งผู้ถืออำนาจออกจากกันอย่างเด็ดขาด และกำหนดความร่วมมือกันระหว่างผู้ถืออำนาจ โดยกำหนดให้เชื่อมโยงกันในเฉพาะจุดสัมผัสต่าง ๆ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเท่านั้น กล่าวคือพยายามให้มีความสัมพันธ์กันน้อยที่สุด ในระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งก็ล้วนแต่ต่างได้อำนาจอธิปไตยจากกระบวนการเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรงทั้งสิ้น
บทความนี้จะมุ่งพิเคราะห์ถึงระบบที่สองคือระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) เท่านั้นว่าระบบดังกล่าวในฐานะเป็นส่วน หนึ่งของระบอบการปกครองโดยมีผู้แทนนั้นจะมีสารัตถะอย่างไร แต่โดยที่ปรากฏการณ์ของระบบรัฐสภาที่มีใช้อยู่ในหลายประเทศก็ยังคงมีความแตกต่างกันอยู่มากในรายละเอียด ดังนั้น จึงจะขอสรุปหลักเกณฑ์อันเป็นสาระสำคัญของระบอบรัฐสภาแบบอังกฤษ อันถือได้ว่าเป็นต้นแบบของประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาทั่วโลกเท่านั้น โดยที่มีคำกล่าวว่าระบบรัฐสภาอังกฤษนั้น ตั้งอยู่บนรากฐานของรัฐธรรมนูญนี้ไม่ตายตัวและไม่หยุดนิ่ง เพราะเหตุที่มิได้เป็นรัฐธรรมนูญที่มีการวางหลักเกณฑ์ที่แน่นอน หรือมีการประกาศในเอกสารใดโดยเฉพาะ ดังนั้นการจะสกัดเอาแก่นของระบบรัฐสภาอังกฤษ จึงย่อมจะทำได้เฉพาะในสาระที่มีความสำคัญที่สุด และไม่เปลี่ยนแปลงเลยมาเป็นเวลานานพอสมควรเท่านั้น
4. สารัตถะของระบบรัฐสภาอันมีที่มาจากประเทศอังกฤษ
นักทฤษฎีทางกฎหมายรัฐธรรมนูญให้ความเห็นแตกต่างกันในสารัตถะที่แท้จริงของระบบการปกครองที่เรียกว่า ระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) อันวิวัฒน์มาจากประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษ เช่นมีผู้เห็นว่า ในบรรดาชนิดต่าง ๆ ของการ ปกครองที่จะเรียกได้ว่าเป็นการปกครองแบบรัฐสภาที่แท้จริงจะต้องมีโครงสร้างหลักร่วมกันอยู่ 6 ประการ กล่าวคือ
1) สมาชิกรัฐบาลโดยทั่วไปเป็นสมาชิกของรัฐสภาในขณะเดียวกัน
2) รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีต้องประกอบด้วยผู้นำของพรรคที่ได้รับเสียงข้างมากจากการเลือกตั้ง หรือจากสหพรรคที่กุมเสียงข้างมาก
3) โครงสร้างของรัฐบาลมีรูปแบบเป็นแบบปิระมิด โดยมีนายกรัฐมนตรีอยู่เบื้องบนโครงสร้างนั้น และเป็นหัวหน้ารัฐบาล
4) รัฐบาลจะดำรงอยู่ต่อไปตราบเท่าที่รัฐบาลได้รับการสนับสนุนจากเสียงสมาชิกข้างมากในรัฐสภาและความชอบธรรมที่รัฐบาลจะบริหารต่อไปจะหมดเมื่อรัฐบาลขาดเสียงสนับสนุนจากเสียงข้างมากในรัฐสภา
5) รัฐบาลและรัฐสภามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายหลักและมีหน้าที่ร่วมกันที่จะดำเนินนโยบายหลักที่ได้กำหนดไว้โดยการออกกฎหมาย
6) รัฐบาลและรัฐสภาต่างมีอำนาจและต่างมีโอกาสที่จะควบคุมซึ่งกันและกันโดยหลักความรับผิดชอบร่วมกัน (Collective Responsibility) หรือรับผิดชอบส่วนตัวในนโยบายการเมืองและโดยกระบวนการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล กับอำนาจในการที่รัฐบาลจะยุบสภาและให้มีการเลือกตั้งใหม่
และขณะเดียวกันก็มีนักทฤษฎีกฎหมายมหาชนอีกบางท่าน ให้คำอธิบายว่าระบบรัฐสภาจะต้องอยู่บนหลักการเพียงสามประการ ซึ่งย่อมปรับปรุงการนำหลักการดังกล่าวไปใช้ตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป กล่าวคือ
1) ความเสมอภาคระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ
2) ความร่วมมือระหว่างอำนาจทั้งสองนี้
3) มีวิธีการที่อำนาจทั้งสองนี้ ต่างจะมีที่ใช้แก่กันหรือซึ่งกันและกันได้ (ความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภา และคณะรัฐมนตรีอาจจะให้มีการยุบสภาก็ได้)
และก็มีผู้พยายามให้นิยามอันมีลักษณะทั่วไปของระบบรัฐสภาว่า เป็นรัฐบาลรูปแบบหนึ่ง ซึ่งมีระบอบการปกครองที่ราษฎรใช้อำนาจอธิปไตยโดยทางผู้แทนเป็นรากฐานและมีการแบ่งแยกอำนาจอย่างเบา ในการนี้ได้มีการร่วมมือประสานงานกันระหว่างผู้บริหารกับรัฐสภาและอำนาจทั้งสองนี้ ได้มีการติดต่อกันอยู่เป็นประจำ โดยองค์กรอันหนึ่งเป็นสื่อกลางคือคณะรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบร่วมกับประมุขของรัฐ ในการอำนวยการปกครอง แต่ว่าการอำนวยการปกครองที่จะดำเนินไปได้ก็โดยได้รับความไว้วางใจจากรัฐสภาโดยตลอดไป เพราะคณะรัฐมนตรีก็จะต้องรับผิดชอบในทางการเมืองต่อรัฐสภา
ยิ่งไปกว่านั้น ในทางตรงกันข้าม กลับมีนักทฤษฎีบางท่านเห็นว่าหลักเกณฑ์อันเป็นลักษณะร่วมกันของระบบรัฐสภานั้น มิได้มีอยู่จริง และเห็นว่า ระบบการปกครองโดยรัฐสภาหรือระบบรัฐสภา (regime parlementaire) นั้น หามีอยู่ไม่ และอันที่จริงมีแต่ “รัฐบาลโดยสภาชนิดต่าง ๆ “ (Government parlementaires) เท่านั้น โดยหมายความว่ารูปของรัฐบาลแบบนี้มิได้เป็นไปตามหลัก หรือกฎเกณฑ์ใด ๆ ที่กำหนดไว้แน่นอน แต่เป็นไปตามพฤติการณ์ และยุคสมัยที่เปลี่ยนแปลงไปเท่านั้น
ในที่นี้ผู้เขียนเห็นด้วยกับความเห็นของนักกฎหมายมหาชนอีกท่านหนึ่ง ซึ่งได้กล่าวถึงความพยายามในการแสวงหาหลักการอันเป็นสารัตถะของระบบรัฐสภาว่า “ระบบรัฐสภา” จำต้องอยู่ในหลักการที่อ่อนไหว (souple) เป็นธรรมดา แต่การเคารพต่อหลักการเหล่านี้เป็นสิ่งจำเป็น เพื่อจะได้ชื่อว่าเป็นระบบการปกครองโดยรัฐสภา ทั้งนี้ไม่หมายความว่า “ระบบรัฐสภา” จักต้องเป็นแบบที่แข็งกระด้างโดยเฉพาะ ไม่อาจเปลี่ยนแปลงได้ตามยุคสมัยและตามประเทศ
ตรงกันข้ามคุณสมบัติอันหนึ่งของวิธีการในทางการเมืองแบบนี้ ก็คือความสามารถที่จะเปลี่ยนแปลงปรับตัวเองไปตามพฤติการณ์
และดังนั้นเมื่อพิเคราะห์จากแง่มุมนี้ การถือเอาว่าระบบรัฐสภาจะต้องมีหลักการอันเป็นข้อปลีกย่อยจากระบบการปกครองอื่น ๆ หลาย ๆ ประการจึงเป็นสิ่งไม่มีความจำเป็น และจะยิ่งทำให้กลายเป็นการกล่าวถึงระบบรัฐสภาที่ใช้อยู่ในประเทศใดประเทศหนึ่งโดยเฉพาะไป และกลับจะทำให้หลักการที่เป็นแก่นของระบบถูกกระทบกระเทือนไปได้ แต่ขณะเดียวกันการกล่าวอ้างว่าระบบประชาธิปไตยเป็นระบบที่ไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอนตายตัว ก็ย่อมเป็นได้แต่เพียงในทัศนะของนักการเมืองที่พยายามจะเอาประโยชน์จากช่องว่างของการไร้ระบบระเบียบนี้เท่านั้น และผู้เขียนขอเสนอว่าระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) อันวิวัฒน์มาจากการปกครองของประเทศอังกฤษนั้น จะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานแห่งการดำรงอยู่ขององค์กรที่ทำหน้าที่บริหารและองค์กรนิติบัญญัติและจะต้องประกอบด้วยหลักเกณฑ์อันเป็นองค์ประกอบสำคัญ 3 ประการด้วยกัน กล่าวคือ
1) มีความเสมอภาคเท่าเทียมกันในระหว่างองค์กรทั้งสอง
2) องค์กรทั้งสองจะต้องมีความสัมพันธ์ร่วมมือกันอย่างใกล้ชิดในการดำเนินการปกครอง
3) ประชาชนต้งอมีส่วนร่วมในการควบคุมองค์กรทั้งสองอย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอ
ซึ่งจะได้กล่าวต่อไปถึงสารัตถะทั้งสามประการ
ประการที่หนึ่ง : ความเสมอภาคเท่าเทียมกันระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ
ความเป็นอิสระในการดำเนินงานขององค์กรใดองค์กรหนึ่ง จะเกิดขึ้นได้ถ้าเมื่อองค์กรนั้นมีอิสรภาพที่จะปฏิบัติงานของตนอย่างสมบูรณ์โดยปราศจากการควบคุมจากองค์กรใด ๆ ซึ่งหากว่าปรากฏการณ์ของความเป็นอิสระดังกล่าวข้างต้นปรากฏขึ้นจริง ผลลัพธ์ที่อาจเกิดตามมา นอกจากประสิทธิภาพแล้วก็คือระบบเอกาธิปไตย (Autocracy) ซึ่งย่อมไม่เป็นที่ปรารถนาและขัดแย้งกับกระบวนวิวัฒนาการของระบบการปกครองของอังกฤษต้นแบบระบบรัฐสภา ซึ่งพยายามที่จะกำจัดอำนาจผู้ปกครองลง และให้มีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนมากที่สุด ดังนั้น เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว การจำแนกองค์กรปกครองออกจากกัน และให้มีการควบคุมตรวจสอบการทำงานของแต่ละองค์กรจึงเกิดขึ้น วิธีการที่เกิดขึ้นสำหรับความต้องการเช่นนี้ก็คือ การสร้างความเสมอภาคเท่าเทียมกันขึ้นระหว่างองค์กรทั้งสองที่ถูกแบ่งแยก คือองค์กรนิติบัญญัติและองค์กรบริหารโดยให้แต่ละองค์กรเป็นผู้ใช้อำนาจควบคุมต่อองค์กรอื่นทั้งนี้โดย
1) กำหนดให้องค์กรบริหารสามารถดำเนินการให้สภานิติบัญญัติพ้นไปจากตำแหน่งได้เมื่อมีความจำเป็น ทั้งนี้เพื่อเสนอให้ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างทั้งสองฝ่ายได้รับการวินิจฉัยชี้ขาดจากประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตย โดยกระบวนการยุบสภานิติบัญญัติให้มีการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นใหม่ และ
2) กำหนดให้สภานิติบัญญัติถืออำนาจควบคุมฝ่ายบริหารไว้อย่างทัดเทียมกันในการทำให้ฝ่ายบริหารพ้นไปจากตำแหน่งได้ เมื่อขาดประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน หรือไม่เป็นที่ไว้วางใจในความสุจริตในการปกครองบริหารประเทศต่อไป ทั้งนี้โดยผ่านกระบวนการที่เรียกว่าการลงมติไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรี ซึ่งหากสภานิติบัญญัติมีมติเช่นนั้นก็จะเป็นผลให้ฝ่ายบริหารต้องพ้นจากตำแหน่ง
ปรากฏการณ์ทั้งสองนี้ แสดงถึงลักษณะในการใช้อำนาจควบคุมที่สามารถตอบโต้และใช้อำนาจต่อกันได้อย่างทัดเทียมเสมอภาคกันระหว่างองค์กรบริหารและองค์กรนิติบัญญัติ และนับเป็นสารัตถะเฉพาะประการแรกของระบบรัฐสภานี้แตกต่างอย่างสิ้นเชิงจากระบบรัฐบาลนี้แตกต่างอย่างสิ้นเชิงจากระบบรัฐบาลโดยผู้แทนอีกสองแบบอื่น
ประการที่สอง : ความสัมพันธ์ร่วมมือกันอย่างใกล้ชิดระหว่างองค์กรทั้งสอง
นอกไปจากการแบ่งแยกองค์กรบริหารออกจากกัน และให้มีการควบคุมระหว่างองค์กรโดยมีเป้าหมายอยู่ที่การคุ้มครองเสรีภาพของปัจเจกชนแล้ว ในฐานะผู้ปกครองของรัฐ การจัดกลไกความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ถูกแบ่งแยกก็มีความต้องการประสิทธิภาพสูงสุดในการปกครองอีกด้วย ดังนั้นความสัมพันธ์ร่วมมือกันบนความเสมอภาคและการควบคุมจึงจำต้องมีขึ้น และนับได้เป็นสารัตถะประการที่สองของระบบรัฐสภา
ความเป็นอิสระในการดำเนินงานขององค์กรใดองค์กรหนึ่ง จะเกิดขึ้นได้ถ้าเมื่อองค์กรนั้นมีอิสรภาพที่จะปฏิบัติงานของตนอย่างสมบูรณ์โดยปราศจากการควบคุมจากองค์กรใด ๆ ซึ่งหากว่าปรากฏการณ์ของความเป็นอิสระดังกล่าวข้างต้นปรากฏขึ้นจริง ผลลัพธ์ที่อาจเกิดตามมา นอกจากประสิทธิภาพแล้วก็คือระบบเอกาธิปไตย (Autocracy) ซึ่งย่อมไม่เป็นที่ปรารถนาและขัดแย้งกับกระบวนวิวัฒนาการของระบบการปกครองของอังกฤษต้นแบบระบบรัฐสภา ซึ่งพยายามที่จะกำจัดอำนาจผู้ปกครองลง และให้มีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนมากที่สุด ดังนั้น เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว การจำแนกองค์กรปกครองออกจากกัน และให้มีการควบคุมตรวจสอบการทำงานของแต่ละองค์กรจึงเกิดขึ้น วิธีการที่เกิดขึ้นสำหรับความต้องการเช่นนี้ก็คือ การสร้างความเสมอภาคเท่าเทียมกันขึ้นระหว่างองค์กรทั้งสองที่ถูกแบ่งแยก คือองค์กรนิติบัญญัติและองค์กรบริหารโดยให้แต่ละองค์กรเป็นผู้ใช้อำนาจควบคุมต่อองค์กรอื่นทั้งนี้โดย
1) กำหนดให้องค์กรบริหารสามารถดำเนินการให้สภานิติบัญญัติพ้นไปจากตำแหน่งได้เมื่อมีความจำเป็น ทั้งนี้เพื่อเสนอให้ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างทั้งสองฝ่ายได้รับการวินิจฉัยชี้ขาดจากประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตย โดยกระบวนการยุบสภานิติบัญญัติให้มีการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นใหม่ และ
2) กำหนดให้สภานิติบัญญัติถืออำนาจควบคุมฝ่ายบริหารไว้อย่างทัดเทียมกันในการทำให้ฝ่ายบริหารพ้นไปจากตำแหน่งได้ เมื่อขาดประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน หรือไม่เป็นที่ไว้วางใจในความสุจริตในการปกครองบริหารประเทศต่อไป ทั้งนี้โดยผ่านกระบวนการที่เรียกว่าการลงมติไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรี ซึ่งหากสภานิติบัญญัติมีมติเช่นนั้นก็จะเป็นผลให้ฝ่ายบริหารต้องพ้นจากตำแหน่ง
ปรากฏการณ์ทั้งสองนี้ แสดงถึงลักษณะในการใช้อำนาจควบคุมที่สามารถตอบโต้และใช้อำนาจต่อกันได้อย่างทัดเทียมเสมอภาคกันระหว่างองค์กรบริหารและองค์กรนิติบัญญัติ และนับเป็นสารัตถะเฉพาะประการแรกของระบบรัฐสภานี้แตกต่างอย่างสิ้นเชิงจากระบบรัฐบาลนี้แตกต่างอย่างสิ้นเชิงจากระบบรัฐบาลโดยผู้แทนอีกสองแบบอื่น
ประการที่สอง : ความสัมพันธ์ร่วมมือกันอย่างใกล้ชิดระหว่างองค์กรทั้งสอง
นอกไปจากการแบ่งแยกองค์กรบริหารออกจากกัน และให้มีการควบคุมระหว่างองค์กรโดยมีเป้าหมายอยู่ที่การคุ้มครองเสรีภาพของปัจเจกชนแล้ว ในฐานะผู้ปกครองของรัฐ การจัดกลไกความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ถูกแบ่งแยกก็มีความต้องการประสิทธิภาพสูงสุดในการปกครองอีกด้วย ดังนั้นความสัมพันธ์ร่วมมือกันบนความเสมอภาคและการควบคุมจึงจำต้องมีขึ้น และนับได้เป็นสารัตถะประการที่สองของระบบรัฐสภา
การประสานงานและความร่วมมือระหว่างองค์กรทั้งสองนั้น อธิบายได้ว่าหมายถึงการกำหนดไว้ในหลักเกณฑ์การปกครอง ให้องค์กรที่ทำหน้าที่ด้านใดด้านหนึ่ง สามารถเข้าไปเกี่ยวข้องในการปฏิบัติงานของอีกองค์กรหนึ่งได้ ทั้งนี้เพื่อประสิทธิภาพสูงสุดในการปฏิบัติงานของผู้ปกครอง และเพื่อประโยชน์มากที่สุดแก่ประชาชนผู้ถูกปกครอง
ความสัมพันธ์ร่วมมือกันเช่นนี้ จำแนกออกได้เป็น 2 ประการด้วยเช่นกัน กล่าวคือ
ความสัมพันธ์ร่วมมือกันเช่นนี้ จำแนกออกได้เป็น 2 ประการด้วยเช่นกัน กล่าวคือ
1) การกำหนดให้ฝ่ายบริหารสามารถมีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติได้ โดยยอมให้ฝ่ายบริหาร คือ รัฐมนตรีสามารถชี้แจงปัญหาต่าง ๆ ในการบริหารประเทศในรัฐสภาได้ และยอมให้ฝ่ายบริหารเป็นผู้ริเริ่มเสนอร่างกฎหมายได้ กับทั้งให้อำนาจในการออกกฎหมายลำดับรอง อาทิ พระราชกฤษฎีกา, กฎกระทรวงแก่ฝ่ายบริหาร หรือจนกระทั่งให้อำนาจฝ่ายบริหาร ในการออกพระราชกำหนดในกรณีฉุกเฉินเร่งด่วนได้ ซึ่งข้อนี้ก็มาจากเหตุผลในเรื่องประสิทธิภาพว่าเนื่องจากฝ่ายบริหารเป็นผู้ลงมือปฏิบัติงานเองย่อมรู้ปัญหาทางการบริหารและสภาพของข้อเท็จจริงเฉพาะกรณีได้ทันการณ์และมากกว่าฝ่ายนิติบัญญัติ ดังนั้นจึงต้องยอมให้ฝ่ายบริหารออกกฎหมายขึ้นได้ในกรณีจำเป็นเพื่อประโยชน์แก่งานบริหารได้
2) การกำหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีส่วนเกี่ยวข้องกับงานทางบริหารได้โดยกระบวนการที่เรียกว่า “การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน” ซึ่งหมายถึงการที่ฝ่ายนิติบัญญัติได้รับอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายในอันที่จะตั้งกระทู้ถามการทำงานของบุคคลในฝ่ายบริหาร หรือการเป็นผู้อนุมัติงบประมาณสำหรับฝ่ายบริหาร หรือโดยการตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นพิจารณาศึกษาตรวจสอบและเสนอแนะการทำงานทางบริหารของรัฐสภา หรือเปิดอภิปรายทั่วไปโดยไม่มีการลงมติ เป็นต้น กระบวนการเหล่านี้มีผลให้ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งมีหน้าที่เฉพาะของตนในการบัญญัติกฎหมายเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องในการบริหารของรัฐบาลด้วย ทั้งนี้ก็โดยทัศนะว่า สภานิติบัญญัติซึ่งมีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งของประชาชนนั้น น่าจะมีความใกล้ชิดและรับทราบปัญหาข้อเท็จจริงต่าง ๆ จากประชาชนได้และย่อมอยู่ในฐานะ ตัวแทนที่แท้จริงที่สุด ในการรักษาผลประโยชน์ของประชาชน ซึ่งเป็นเป้าหมายในการบริหารประเทศ
การให้เหตุผลในการให้ฝ่ายนิติบัญญัติควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหารได้เช่นนี้ กล่าวได้ว่ายังคงแสดงถึงร่องรอยของการพัฒนาของระบบรัฐสภาแบบอังกฤษอยู่อย่างชัดเจน โดยที่อังกฤษพัฒนาระบบรัฐสภามาจากการมีตัวแทนของประชาชนไปควบคุมการบริหารงานของคณะผู้ปกครองของกษัตริย์ในการเก็บภาษี, การทำสงครามและการใช้อำนาจปกครองมาตั้งแต่แรก และได้กลายมาเป็นหลักการหนึ่งของระบบรัฐสภาในปัจจุบัน
หลักเกณฑ์ที่กล่าวมาข้างต้นทั้งสองประการนี้ นับได้ว่าเป็นหลักเฉพาะของระบบรัฐสภาที่มีความแตกต่างจากระบบรัฐบาลโดยผู้แทนรูปแบบอื่น ๆ อย่างชัดแจ้ง ไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดี ที่จำแนกองค์กรบริหารกับองค์กรนิติบัญญัติออกจากกันอย่างเด็ดขาดและแทบจะไม่มีความเกี่ยวข้องกันเลย หรือระบบรัฐบาลโดยสภาอย่างสมบูรณ์ ซึ่งมีแต่สภานิติบัญญัติเท่านั้นที่ถืออำนาจฝ่ายเดียวต่อฝ่ายบริหาร
นักรัฐศาสตร์บางท่าน มีความเห็นสอดคล้องกันกับหลักเกณฑ์ 2 ประการที่กล่าวมาข้างต้น คือ ความเสมอภาค และความร่วมมือกัน ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ และเห็นว่าการจำแนกองค์ประกอบของรัฐสภาดังกล่าว เป็นการจำแนกโดยใช้ทฤษฎีแห่งดุลยภาพ
หลักเกณฑ์ที่กล่าวมาข้างต้นทั้งสองประการนี้ นับได้ว่าเป็นหลักเฉพาะของระบบรัฐสภาที่มีความแตกต่างจากระบบรัฐบาลโดยผู้แทนรูปแบบอื่น ๆ อย่างชัดแจ้ง ไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดี ที่จำแนกองค์กรบริหารกับองค์กรนิติบัญญัติออกจากกันอย่างเด็ดขาดและแทบจะไม่มีความเกี่ยวข้องกันเลย หรือระบบรัฐบาลโดยสภาอย่างสมบูรณ์ ซึ่งมีแต่สภานิติบัญญัติเท่านั้นที่ถืออำนาจฝ่ายเดียวต่อฝ่ายบริหาร
นักรัฐศาสตร์บางท่าน มีความเห็นสอดคล้องกันกับหลักเกณฑ์ 2 ประการที่กล่าวมาข้างต้น คือ ความเสมอภาค และความร่วมมือกัน ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ และเห็นว่าการจำแนกองค์ประกอบของรัฐสภาดังกล่าว เป็นการจำแนกโดยใช้ทฤษฎีแห่งดุลยภาพ
ประการที่สาม : การกำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการควบคุมองค์กรทั้งสองอย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอ
โดยที่ระบบรัฐสภาเป็นรูปแบบหนึ่งของการปกครองโดยผู้แทน (Representative Government) ซึ่งมีขึ้นเพื่อสนองตอบความต้องการประสิทธิภาพโดยการให้สิทธิเสรีภาพและให้โอกาสแก่ประชาชน ในการเข้าร่วมในกระบวนการปกครองให้มากที่สุด และโดยที่ประชาชนในระบบรัฐสภาถูกผลักดันให้อยู่ในฐานะของผู้ตัดสินข้อขัดแย้ง ระหว่างรัฐสภาและฝ่ายบริหารอยู่ตลอดเวลา ดังนั้นการยอมรับในการมีส่วนร่วมในการควบคุมองค์กรผู้ใช้อำนาจทั้งสองอย่างต่อเนื่องและสม่ำเสมอในฐานะผู้ทรงอำนาจอธิปไตยจึงเป็นสารัตถะประการหนึ่งของระบบรัฐสภา และการขาดหลักเกณฑ์ประการนี้ไปก็ย่อมถือได้ว่ามิได้มีระบบรัฐสภาปรากฏขึ้นจริงในประเทศนั้น ๆ
หลักเกณฑ์การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการควบคุมองค์กรทั้งสองอย่างต่อเนื่องและสม่ำเสมอที่กล่าวนี้ เมื่อพิเคราะห์อย่างเป็นปรากฏการณ์เป็นกรณี ๆ ไปแล้ว เห็นว่าน่าจะประกอบด้วยปรากฏการณ์ 3 ประการกล่าวคือ
1) การให้การศึกษาอย่างทั่วถึงและเพียงพอแก่ประชาชน การคาดหวังให้ประชาชนมีส่วนร่วมในทางการเมืองใด ๆ หรือการกำหนดให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินชี้ขาดข้อขัดแย้งจะไม่มีทางประสบผลสำเร็จได้เลย หากประชานไม่ได้รับโอกาสที่เพียงพอในทางการศึกษา รัฐในระบบรัฐสภามีภาระที่จะต้องกระจายและส่งเสริมการศึกษาให้แพร่หลายกว้างขวางที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดการศึกษาภาคบังคับเป็นภาระที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ และอย่างน้อยที่สุดการให้การศึกษาในระดับที่ให้ประชาชนมีความรู้พอสมควรสำหรับการใช้อำนาจอธิปไตยสำหรับการเป็นผู้ตัดสินในทางการเมืองของตน และนอกจากนั้นโอกาสในการที่จะได้รับการศึกษาเพิ่มขึ้นตามความสามารถของตน
โดยที่ระบบรัฐสภาเป็นรูปแบบหนึ่งของการปกครองโดยผู้แทน (Representative Government) ซึ่งมีขึ้นเพื่อสนองตอบความต้องการประสิทธิภาพโดยการให้สิทธิเสรีภาพและให้โอกาสแก่ประชาชน ในการเข้าร่วมในกระบวนการปกครองให้มากที่สุด และโดยที่ประชาชนในระบบรัฐสภาถูกผลักดันให้อยู่ในฐานะของผู้ตัดสินข้อขัดแย้ง ระหว่างรัฐสภาและฝ่ายบริหารอยู่ตลอดเวลา ดังนั้นการยอมรับในการมีส่วนร่วมในการควบคุมองค์กรผู้ใช้อำนาจทั้งสองอย่างต่อเนื่องและสม่ำเสมอในฐานะผู้ทรงอำนาจอธิปไตยจึงเป็นสารัตถะประการหนึ่งของระบบรัฐสภา และการขาดหลักเกณฑ์ประการนี้ไปก็ย่อมถือได้ว่ามิได้มีระบบรัฐสภาปรากฏขึ้นจริงในประเทศนั้น ๆ
หลักเกณฑ์การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการควบคุมองค์กรทั้งสองอย่างต่อเนื่องและสม่ำเสมอที่กล่าวนี้ เมื่อพิเคราะห์อย่างเป็นปรากฏการณ์เป็นกรณี ๆ ไปแล้ว เห็นว่าน่าจะประกอบด้วยปรากฏการณ์ 3 ประการกล่าวคือ
1) การให้การศึกษาอย่างทั่วถึงและเพียงพอแก่ประชาชน การคาดหวังให้ประชาชนมีส่วนร่วมในทางการเมืองใด ๆ หรือการกำหนดให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินชี้ขาดข้อขัดแย้งจะไม่มีทางประสบผลสำเร็จได้เลย หากประชานไม่ได้รับโอกาสที่เพียงพอในทางการศึกษา รัฐในระบบรัฐสภามีภาระที่จะต้องกระจายและส่งเสริมการศึกษาให้แพร่หลายกว้างขวางที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดการศึกษาภาคบังคับเป็นภาระที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ และอย่างน้อยที่สุดการให้การศึกษาในระดับที่ให้ประชาชนมีความรู้พอสมควรสำหรับการใช้อำนาจอธิปไตยสำหรับการเป็นผู้ตัดสินในทางการเมืองของตน และนอกจากนั้นโอกาสในการที่จะได้รับการศึกษาเพิ่มขึ้นตามความสามารถของตน
2) การให้ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน เพื่อประโยชน์ในการควบคุมที่มีประสิทธิภาพในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตย ประชาชนจะต้องได้รับข้อมูลข่าวสารที่มากเพียงพอสำหรับการตัดสินใจในทางการเมืองแต่ละครั้ง ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลข่าวสารจากการอภิปรายในรัฐสภา ผลของการปฏิบัติตามแนวนโยบายที่พรรครัฐบาลให้ไว้ระหว่างการเลือกตั้งทั่วไป ผลของการลงมติในเรื่องต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของมหาชน จำนวนของคะแนนเสียงที่เห็นชอบกับร่างกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง ตลอดถึงสาระของการอภิปรายถึงความประพฤติเสื่อมเสียหรือบกพร่องของสมาชิกในฝ่ายบริหารอันเนื่องมาจากการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรี เป็นต้น
โอกาสในการได้รับข้อมูลข่าวสารดังกล่าวของประชาชนจะมีขึ้นได้ก็โดยการรับรองสิทธิเสรีภาพของหนังสือพิมพ์และสื่อมวลชนในอันที่จะเสนอข่าวสารการเมืองต่าง ๆ ตามความเป็นจริง และโดยความรับผิดชอบของตน โดยได้รับหลักประกันภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญและรัฐเองจะต้องไม่กีดกันหรือจำกัดเสรีภาพในการเผยแพร่หรือในโอกาสที่จะได้รับรู้ข่าวสารทางการเมืองของประชาชนไม่ว่าโดยวิธีการใด ๆ และดังนั้นการจำกัดสิทธิของสื่อมวลชนโดยกฎหมายใด ๆ นอกเหนือไปจากบทบัญญัติของกฎหมายที่มีเพื่อคุ้มครองสิทธิในชื่อเสียงของบุคคลอื่น หรือเพื่อป้องกันประโยชน์ของสาธารณะโดยปกติ จึงย่อมกระทำไม่ได้ สำหรับประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาโดยรัฐสภา
การให้การศึกษาที่เพียงพอและให้ข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้องตรงกับความเป็นจริงแก่ประชาชนนอกจากจะเป็นองค์ประกอบของสารัตถะประการสำคัญของระบบรัฐสภาแล้ว ในขณะเดียวกัน การดำเนินการดังกล่าวอย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอ เช่น กรณีของประเทศอังกฤษในสมัยนายกรัฐมนตรีบาลฟูร์ และรัฐบาลพรรคอนุรักษ์นิยมของเขานั้น ก็ยังถือได้ว่ายังเป็นการพัฒนาระบบรัฐสภา และป้องกันตนมิให้อำนาจในการบริหารประเทศตกไปอยู่ในมือของคนกลุ่มน้อยบางกลุ่ม ดังมีเคยเป็นมาก่อนหน้านั้นในอังกฤษ อีกทางหนึ่งด้วย
3) การกำหนดรับรองให้ประชาชนมีสิทธิและโอกาสที่จะแสดงความคิดเห็นอย่างอิสระต่อระบบการเมืองของตน ทั้งนี้ โดยการจัดการเลือกตั้งอย่างบริสุทธิ์ เป็นธรรมและเป็นความลับ และมีบทบัญญัติของกฎหมายกำหนดรับรองการจัดให้มีการเลือกตั้งอย่างสม่ำเสมอ ภายใต้กรอบที่วางไว้โดยรัฐธรรมนูญ ตลอดทั้งการให้สิทธิและโอกาสในการที่จะแสดงออกซึ่งความคิดเห็นทางการเมืองแก่ประชาชนภายใต้การคุ้มครองของรัฐธรรมนูญ และรัฐจ้ะองไม่สร้างข้อจำกัดใด ๆ เพื่อขัดขวางประชาชนในการที่จะได้อุปโภคสิทธิต่าง ๆ เหล่านั้น
โอกาสในการได้รับข้อมูลข่าวสารดังกล่าวของประชาชนจะมีขึ้นได้ก็โดยการรับรองสิทธิเสรีภาพของหนังสือพิมพ์และสื่อมวลชนในอันที่จะเสนอข่าวสารการเมืองต่าง ๆ ตามความเป็นจริง และโดยความรับผิดชอบของตน โดยได้รับหลักประกันภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญและรัฐเองจะต้องไม่กีดกันหรือจำกัดเสรีภาพในการเผยแพร่หรือในโอกาสที่จะได้รับรู้ข่าวสารทางการเมืองของประชาชนไม่ว่าโดยวิธีการใด ๆ และดังนั้นการจำกัดสิทธิของสื่อมวลชนโดยกฎหมายใด ๆ นอกเหนือไปจากบทบัญญัติของกฎหมายที่มีเพื่อคุ้มครองสิทธิในชื่อเสียงของบุคคลอื่น หรือเพื่อป้องกันประโยชน์ของสาธารณะโดยปกติ จึงย่อมกระทำไม่ได้ สำหรับประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาโดยรัฐสภา
การให้การศึกษาที่เพียงพอและให้ข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้องตรงกับความเป็นจริงแก่ประชาชนนอกจากจะเป็นองค์ประกอบของสารัตถะประการสำคัญของระบบรัฐสภาแล้ว ในขณะเดียวกัน การดำเนินการดังกล่าวอย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอ เช่น กรณีของประเทศอังกฤษในสมัยนายกรัฐมนตรีบาลฟูร์ และรัฐบาลพรรคอนุรักษ์นิยมของเขานั้น ก็ยังถือได้ว่ายังเป็นการพัฒนาระบบรัฐสภา และป้องกันตนมิให้อำนาจในการบริหารประเทศตกไปอยู่ในมือของคนกลุ่มน้อยบางกลุ่ม ดังมีเคยเป็นมาก่อนหน้านั้นในอังกฤษ อีกทางหนึ่งด้วย
3) การกำหนดรับรองให้ประชาชนมีสิทธิและโอกาสที่จะแสดงความคิดเห็นอย่างอิสระต่อระบบการเมืองของตน ทั้งนี้ โดยการจัดการเลือกตั้งอย่างบริสุทธิ์ เป็นธรรมและเป็นความลับ และมีบทบัญญัติของกฎหมายกำหนดรับรองการจัดให้มีการเลือกตั้งอย่างสม่ำเสมอ ภายใต้กรอบที่วางไว้โดยรัฐธรรมนูญ ตลอดทั้งการให้สิทธิและโอกาสในการที่จะแสดงออกซึ่งความคิดเห็นทางการเมืองแก่ประชาชนภายใต้การคุ้มครองของรัฐธรรมนูญ และรัฐจ้ะองไม่สร้างข้อจำกัดใด ๆ เพื่อขัดขวางประชาชนในการที่จะได้อุปโภคสิทธิต่าง ๆ เหล่านั้น
